|
Уважаемые читатели!
Эта публикация является составной частью сборника «Актуальные проблемы права. Часть 1. Трудовое право». Редактор - Некрасов Олег Сергеевич.
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Land question in Russia: the history and the present day
Прокопец Елена Владимировна
Elena Prokopets
© Прокопец Елена Владимировна, 2004
© Федотов Владимир Валентинович, 2004
© Первое юридическое собрание, 2004
Статья представляет собой ретроспективный анализ развития земельного вопроса в России. Обсуждается история вступившего в силу в ноябре 2001 года Земельного кодекса Российской Федерации, очерчены противоречия кодекса с действующим законодательством. Особого внимания заслуживает сравнительный анализ высказываний российских политиков начала XXI века и реформаторов начала XX века в области земельных отношений.
The Article represents retrospective analyze of evolution of agrarian question in Russia. The history of Land Code of Russian Federation, which came into force in November 2001, is discussed, the author described clauses of the Code, which conflicted with existing legislation.
Wish to draw your attention on comparative analyze of Russian officials of the beginning of XXI century and reformers of the beginning of XX century in the field of land relations.
«Земля была, есть и будет фундаментом экономических преобразований. И если есть в чем у нас, в России, наиболее теперь беспорядок, так это во владении землей. И покамест это не устроится, не ждите твердого устройства и во всем остальном»
Ф.М. ДОСТОЕВСКИЙ
«Земля — это залог наших сил в будущем, земля это Россия».
А.СТОЛЫПИН
История становления земельных правоотношений в России в конце XX – начале XXI веков.
Процесс преобразования земельных отношений, сложившихся в советское время начался в 1990 году принятием 23.11.1990г. Закона РСФСР «О земельной реформе» (№ 341). В соответствии с этим законом, наряду с существовавшим институтом государственной, впервые после 1917 года получил право института частной собственности.
Этот процесс продолжился принятием 24. 12. 1990г. Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» № 443 – 1.
Статьей 6 названного Закона было введено многообразие форм вещных прав на землю и субъектов таких прав. Законом устанавливалась, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям, входящим в Российскую Федерацию в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР.
Свое развитие получило земельное законодательство того периода и в Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22.11.1990 г. Закон предусматривал, что использование земли крестьянскими (фермерскими) хозяйствами допускается на праве собственности. Кроме того, появился такой вид вещного права, как право пожизненного наследуемого владения граждан на земельные участки.
Стремление законодателя к выстраиванию стройной системы земельных отношений получило отражение в Земельном Кодексе РСФСР от 25.04.1991г., где также закреплялось право частной собственности на землю. В частности, статьи 1 и 7 Кодекса устанавливали равенство частной собственности с другими формами собственности на землю, предусматривалась возможность предоставления земельного участка в частную собственность граждан.
С принятием 24.12.1993г. Указа Президента РФ № 2287 динамичный и последовательный процесс формирования земельных отношений, отвечавших новым экономическим и политическим условиям, складывающимся в обществе, практически сошел на нет.
Причиной такого положения стало то, что большинство положений Земельного кодекса РСФСР 1991 г. этим Указом были признаны утратившими силу.
Началом следующего этапа формирования земельных отношений в России стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая закрепляет общие начала права частной собственности на землю.
Пункт 2 статьи 9 Конституции устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Статья 36 Конституции Российской Федерации конкретизирует это положение: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
С 28.04.2001 г. в силу вступила глава 17 Гражданского кодекса РФ о праве собственности и других вещных правах на землю.
25 октября 2001 г. был принят Земельный кодекс РФ, который вступил в действие 30.10.2001г.
О действующем Земельном кодексе Российской Федерации.
Безусловно, принятие Земельного кодекса – это огромное достижение, но, к сожалению, в нем регулируются лишь некоторые вопросы, а в большинстве случаев, нам по – прежнему приходиться обращаться к огромному массиву законодательства в области земельных отношений, разобраться в котором подчас бывает довольно трудно.
Это достаточно ярко иллюстрируется следующими данными: только в период с 1991 по 2000 годы по вопросам землепользования в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента, 180 постановлений Правительства, 242 нормативных правовых акта Госкомзема.
К настоящему времени в области земельного законодательства сложилась следующая ситуация – несмотря на наличие Земельного кодекса, нет унифицированного нормативного правового акта, регулирующего все аспекты земельных отношений.
Причиной такого положения, на наш взгляд, явилось то, что в обществе сложилось разнообразие политических и научных течений, отражающих интересы различных социальных групп, которые никак не могут договориться между собой и лоббируют «свои» законы. Это, в свою очередь, породило чрезмерное количество законов и других нормативных актов. В результате, земельные проблемы по-прежнему до конца не решены, единое регулирование земельных отношений отсутствует.
Земельный кодекс РФ (ст. 3) очерчивает круг земельных отношений, регулируемых земельным законодательством.
Проблемы применения норм Земельного кодекса РФ
Нормы Земельного кодекса РФ довольно часто распространяются на гражданско-правовые, трудовые, административные отношения. И, несмотря на то, что Земельный кодекс РФ действует с 30 октября 2001г., так и не определены на законодательном уровне четкие пределы действия земельного регулирования.
 К примеру, в соответствии со статьей 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование, а п. 3 ст. 20 Земельного кодекса устанавливает, что гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.
Еще один пример: согласно ст. 270 Гражданского кодекса РФ, лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка, а в соответствии с п. 4 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.
Подобная коллизия законодательства создает немалые трудности правоприменителям.
Весьма спорным представляется необходимость закрепления и применимость подобных норм Земельного кодекса, когда и Земельным кодексом, и Гражданским кодексом предусмотрено, что это гражданско-правовые отношения, которые должны регулироваться гражданским законодательством.
Хотя, если подойти к этой проблеме с другой стороны, можно сказать, что никакой коллизии нет ввиду того, что и Гражданский кодекс, и Земельный кодекс четко очерчивают круг регулируемых отношений. Следовательно, нужно применять, соответственно, или Гражданский, или Земельный кодекс.
Если следовать воле законодателя, то суды должны разрешать возникающие разногласия именно так. Однако нередко суды формируют свое видение и, следовательно, практику разрешения конкретных вопросов.
Одним из примеров может служить попытка судов разрешить споры о недвижимых объектах и земельных участках, на которых они расположены.
Суд выработал позицию, которая стала широко применяться, хотя она является весьма дискуссионной, что в имущественном обороте главной вещью является земля (земельный участок), а принадлежностью – расположенные на ней объекты, включая недвижимость. На основании такого мнения делается вывод, что при имеющей место коллизии норм Гражданского кодекса и Земельного кодекса следует применять нормы Земельного кодекса.
Представляется, что такой подход не совсем верный.
Во-первых, в соответствии со статьей 135 Гражданского кодекса принадлежностью является вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением.
Получается, что недвижимость предназначена для обслуживания земли. Возникает вопрос, каким образом можно обслуживать землю.
Во-вторых, как уже отмечалось выше, Земельный кодекс РФ регулирует отношения, указанные в статье 3 Земельного кодекса РФ. Вопросы имущественного характера должны разрешаться гражданским законодательством, следовательно, даже, если исходить из того, что земля (земельный участок) является главной вещью, а расположенные на ней объекты – принадлежностью, то необходимо руководствоваться Гражданским кодексом.
Статья 273 Гражданского кодекса РФ регулирует права приобретателя недвижимости на земельный участок, на котором она расположена, в случае перехода к нему прав на эту недвижимость от собственника земельного участка. В этом случае права приобретателя недвижимости на земельный участок определяются соглашением сторон. Это означает, что, во-первых, право на земельный участок в данном случае не переходит автоматически к приобретателю недвижимости, а такой переход осуществляется на основании сделки, и, во-вторых, передаваться может не только то право, которое принадлежало отчуждателю (право собственности), а любое право, которое может возникнуть в результате распоряжения собственником принадлежащим ему земельным участком (п. 2 ст. 209 ГК).
Статья 273 Гражданского кодекса противоречит пункту 4 статьи 35 Земельного кодекса РФ, согласно которому отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, если они принадлежат одному лицу, производится вместе с земельным участком за исключением случаев, установленных п. 4 ст. 35 ЗК. Таким образом, указанная норма Земельного кодекса исключает возможность определения договором иного передаваемого права на соответствующую часть земельного участка, кроме права собственности.
Но, как уже было сказано выше, норма Земельного кодекса не должна применяться.
Как показывает опыт западных стран, земельное законодательство создавалось не за год, два, оно складывалось достаточно долгий период времени. Более того, в большинстве стран оно продолжает изменяться с учетом изменяющихся потребностей общества.
Земельные преобразования в России идут с 1990г., но до настоящего времени какой - либо стройности, ясности в земельных отношениях, существенного прогресса в их регулировании добиться так и не удалось.
Исторические параллели.
Можно попытаться провести параллель с реформами П.А. Столыпина. Здесь нелишне будет вспомнить, что Столыпин прежде, чем приступить к своей земельной реформе, около десяти лет, по его словам, на различных уровнях занимался самыми жгучими вопросами земельного переустройства. Один из важнейших тезисов, провозглашенный им перед началом реформы, заключался в призыве к продолжительной, упорной или «черной», как он говорил, работе.
Если предположить, что предыдущие годы были все-таки подготовкой к реформе, то в настоящее время следует ожидать дальнейших преобразований. И здесь, как представляется, не обойтись без надлежащей политической воли. Воли такой, какую в свое время продемонстрировал П.А. Столыпин.
Земельной реформе П.А. Столыпина не повезло. О ней все слышали, но мало кто разбирался в деталях. В начале 1990-х годов о ней много говорили, а потом почти забыли.
По содержанию реформа велась в правильном направлении и сыграла огромную роль в жизни страны, что легко подтверждается фактами. Однако, Россия была психологически не готова принять изменения, реформа на местах проводилась непоследовательно. Россия упустила уникальный шанс, и поэтому мы сегодня вынуждены решать те же проблемы.
П. Столыпин главной своей задачей видел создание мелкого личного собственника как фундамента государства. Он прямо говорил в Государственной Думе, что "для переустройства нашего царства нужен крепкий личный собственник".
Признанием значения столыпинской аграрной реформы являются ее высокие оценки крупными зарубежными специалистами того времени. В книгах К. А. Кривошеина и К. А. Кофода приводится, например, несколько свидетельств немецких специалистов, побывавших в России в 1912-1913 гг.
Все они сходились во мнении, что в случае продолжения землеустроительной реформы еще в течение 10-20 лет Россия превратилась бы в сильнейшее государство в Европе, в непобедимую державу.
|
Высказывания времен земельной реформы П.А. Столыпина |
Высказывания современной земельной реформы |
|
По мысли Столыпина, поначалу надо предоставить трудолюбивому землеробу землю временно, в виде искуса. Затем, убедившись, что это действительно трудолюбивый человек, а не лодырь и не бездельник, мечтающий только о том, как бы «толкнуть» полученную землю кому-нибудь по сходной цене, закрепить за ним отдельный земельный участок, вырезанный из государственных земель или из земельного фонда Крестьянского банка.
Выход, по глубокому убеждению Столыпина, был один: дать единоличную собственность крестьянину. В результате на низах вырастет прослойка крепких людей земли, которая будет прочно связана с государственной властью. Поэтому крестьянину нужно помогать всем миром: государство, все классы населения должны помочь ему приобрести ту землю, в которой он нуждается. В том залог всего будущего России, верная гарантия от разрушительных социальных переворотов. |
Губернатор Тульской области Василий Стародубцев: Земли сельскохозяйственного назначения в РФ должны быть всенародным достоянием и передаваться государством в пользование гражданам страны.
|
|
Безвозмездная передача земли лишает крестьянина стимула к труду, этой главной пружины, которая заставляет его трудиться. Ибо каждый (в том числе и самый отъявленный тунеядец) будет знать, что при желании он всегда может получить свой надел, а если это ему надоест, бросить все и опять идти бродить по белу свету.
Поэтому Столыпин решительно выступал против всякой уравниловки в распределении земли. |
"Земельный кодекс должен носить рамочный характер, а закон о земле должен иметь общее направление. Я считаю, что право купли-продажи должно распространяться и на сельскохозяйственные угодья", - заявил Губернатор Самарской области Константин Титов.
Он не разделяет мнения противников свободной купли-продажи земли, считающих, что таким образом "распродадут всю Россию". Проблема, по его словам, не в том, что все продадут, а в том, что крестьянин не работает на земле. |
|
Главноуправляющий землеустройства и земледелия К.А. Кривошеин: В перераспределении земли залог того, что «широкий общий подъем сельского хозяйства – дело недалекого будущего» |
Губернатор С.-Петербурга Владимир Яковлев выступает за скорейшее принятие закона о свободной купле-продаже земли, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения. По его словам, "без права частной собственности на землю и ее свободного оборота реформы в России будут пробуксовывать".
В.Яковлев убежден, что принятие закона о земле станет "своего рода революционным шагом", который позволит сельскому хозяйству страны выйти на новый качественный уровень. |
|
«Я слишком с большим уважением отношусь к народному разуму, - заявлял П.А. Столыпин, - чтобы допустить, что русское крестьянство переустраивает свой земельный быт по приказу, а не по внутреннему убеждению … нельзя, с одной стороны, исповедать, что люди созрели для того, чтобы свободно, без опеки располагать своими духовными силами, чтобы прилагать свободно свой труд к земле так, как они считают это лучшим, а, с другой стороны, признавать, что эти самые люди недостаточно наделены для того, чтобы без гнета сочленов своей семьи распоряжаться своим имуществом»
Позже он скажет другое: «Народ темен, пользы своей не разумеет, а потому следует улучшать его быт, не спрашивая его о том мнения».
А.В. Кривошеин: «Земля должна находиться в руках того, кто лучше других сумеет взять от земли все, что она может дать» |
Опросы крестьян в Алтайском крае, нужна ли частная собственность на землю или нет, - заявил глава краевой администрации Александр Суриков, - в подавляющем большинстве дали отрицательный результат. Он объяснил это тем, что деревня боится прихода нового владельца земли, который, владея деньгами, скупит всю землю, в том числе и ту, на которой крестьяне проживают. По новому закону земля, - подчеркнул он, -должна принадлежать тем, кто на ней работает. |
|
«Разрешить этот вопрос нельзя, — неоднократно подчеркивал А.П.Столыпин, выступая с трибуны Государственной Думы, — его надо разрешать».
|
Президент Татарстана Минтимер Шаймиев
В целом же М.Шаймиев высказался за продуманную государственную политику в земельном вопросе, поскольку, по его мнению, "от принятия решения до реального выхода на оборот сельскохозяйственных земель - огромный путь".
Председатель Новосибирского областного Совета депутатов Виктор Леонов подчеркнул, что, по его мнению, Россия еще "не готова к тому, чтобы было введено право свободной купли-продажи земли".
По его словам, земельный вопрос является "очень сложным и его давно пора решать". Вместе с тем, полагает он, для решения этой проблемы необходим рамочный закон, который бы давал субъектам Федерации право управлять процессом рационального использования земель, в том числе и сельскохозяйственного назначения. |
История представляет собой неисчерпаемый источник ценнейшей информации: конкретно - исторических примеров. Если речь идет о реформаторской деятельности, то можно с уверенностью сказать, что на основе этих примеров можно в какой – то мере приблизиться к пониманию реформ современных, а в определенных случаях и предсказать, спрогнозировать принципиальные направления их развития в будущем. Здесь уместно добавить, что, к сожалению, ценный исторический опыт иногда остается невостребованным: мы снова и снова повторяем ошибки прошлого. Быть может это замкнутый круг? Но хочется верить, что максимально использовать опыт предыдущих поколений все-таки возможно.
По мнению академика РАН Л.И. Абалкина, именно в зависимости от решения аграрного вопроса история развития человеческой цивилизации, в том числе и России, могла бы пойти совершенно по другому пути. Опираясь на теорию социальных альтернатив, считает он, можно утверждать, что такая возможность - вполне реальная, а не надуманная, но, к сожалению, не реализованная на практике, - существовала.
Сегодня в России уровень интеллектуальной проработки аграрных проблем на два порядка ниже, чем сто лет назад, считает Л.И. Абалкин, с чем трудно не согласиться. Вся их сложность сведена к чисто митинговому спору «ЗА» или «ПРОТИВ» частной собственности на землю.
Ценность земли заключается в том, чтобы, используя ее по назначению, получать доход, а в настоящее время возделывание земли, в большинстве случаев, приносит лишь одни убытки. К сожалению, большинство идеологов земельной реформы заботит скорейшая передача земель в собственость, а не рациональное (надлежащее) использование ее природных качеств в соотвестввии с национальными интересами государства и общества в целом.
Для того чтобы российское общество не боялось института частной собственности на землю необходима тщательно продуманная, целенаправленная, последовательная, постепенная политика, приобщающая наших граждан владеть землей, нести определенную ответственность. Конечно же, коллективная собственность была удобней в этом плане, так как, если надоело трудиться на земле, можно было бросить все, пусть другие думают о дальнейшем использовании земли. Но нельзя забывать, что от рационального использования земельных ресурсов зависит непосредственное благосостояние как всего государства в целом, так и его отдельного гражданина.
Поэтому для качественного развития земельных отношений в Российской Федерации нужно создать и обеспечить:
-
четкую систему гарантий прав на землю и их защиту, стимулирующую эффективное производство и долговременннные инвестиции,
-
упрощение процесса заключения и оформления земельных сделок,
-
устранение земельных споров посредством внесения изменений в законодательство, максимально устранить уже выявившиеся пробелы в земельном регулировании,
-
а также устранять законодательные коллизии по мере их обнаружения, так как их наличие ведет к бесконтрольному, нерациональному использованию земель, создает беспорядочный земельный оборот, что неблагоприятно сказывается на каждом из нас.
В отношениях между человеком и землей сегодня переплетаются накопившиеся за долгие годы нравственные, правовые, экономические, политические, экологические, технологические, психологические и другие проблемы жизни общества. Для их комплексного решения потребуется длительная и кропотливая работа по обеспечению перехода к всевозможным формам использования земли с различными видами собственности, к использованию земли на основе строгих юридических норм, экологических критериев, правил цивилизованного рынка, по взаимосвязанному решению ближайших и более отдаленных задач эффективного использования огромного земельного потенциала России.
Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне не эффективно. Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления. Существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективным хозяйствующим субъектам. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв. Земельные отношения крайне политизированы.
Выходом из такого сложного положения является определение основных направлений государственной земельной политики и разработка системы тактических мероприятий по развитию реформы в Российской Федерации.
Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей и ее эффективное использование.
Л.И. Абалкин. Российская школа экономической мысли: поиск самоопределения. М. 2000. С.29.
Количество просмотров: 76404 | Версия для печати | Отправить на e-mail
 Ваш вопрос будет первым | |
|
